东莞新一轮城市更新政策背景下规划管控要点解读

2018年8月15日,东莞城市更新新政发布后,城市更新规划编制体系与技术要求发生了重大变化,根据东莞市人民政府《关于深化改革全力推进城市更新提升城市?#20998;?#30340;意见》(东府〔2018〕102 号文),下阶段城市更新的目标是重点围绕“提质增效”做文章,在规划管控方面,提出了“全市城市更新专项规划——镇街城市更新专项规划——更新单元划定——前期研究报告”的四级规划管控体系。

从四级管控体系看,与深圳更新规划体系有类似之处,东莞的镇更新专项类似于深圳区更新专项,东莞更新单元划定类似于深圳计划申报阶段的工作,东莞前期研究类似于深圳更新单元规划。当前,东莞新政策初执行,尚在细化完善过程中,规划层面工作主要呈现如下几方面特征:

第一,新一轮镇街更新专项尚在修编。目前,生效的全市城市更新专项规划即十三五更新专项规划,镇街层面更新专项规划,结合镇总规近期建设需求,每5年编制一次,目前生效的是2015-2020版本(2015年9月批准)。为落实东府〔2018〕102 号文精神,2018年8-9月间,全市各镇陆续启动了镇街层面的更新专项规划修编,目前草案编制基本完成。

第二,更新单元划定,是本轮新政策的一大创新。从上报程序和编制内容上看,类似于深圳的更新单元计划申报工作。10月份,以2018年重点更新单元为试点,东莞启动了城市更新历史上首次“单元划定”工作,11月初更新局召开全市重点更新单元划定培训大会,并相继完善了相关管控指标与文件要求。

第三,新政策框架下的前期研究尚未开展。

“前期研究”的提法?#25216;?#20110;东府〔2014〕147 号文,是2014版更新新政对于计划申报阶段的技术要求,经过三年运行,其技术标准基本定型。而〔2018〕102 号文件发布后,“前期研究”的编制内容与要求发生了一些变化,因新政策框架下“前期研究”编制工作尚未开始,相关的管控要求尚待观察。

本文重点对现阶段更新专项规划与更新单元划定的规划管控情况,做一些个人理解与分享,权作同行交流之用,欢迎批评指正。

1  更新专项管控要点解读

市域、镇域更新专项规划编制是政府实施“自上而下”宏观管控的重要抓手,作为更新参与的主体方需重点关注两个层面更新专项的一些新导向,梳理起来大致有以下几个方面:

1.1 市域更新专项管控要点

1)更新目标新聚焦:“保底线、拓空间、优?#20998;省本?#23383;方针,明确发展底线是政治正确的要求,拓展发展空间是更新的初?#36816;?#22312;,提升发展?#20998;?#26159;更新的终极目标。

2)政策分区新提法:与上版更新专项相比,政策分区提法有所变化,表现为:除保留改造核心区、历史文化区、特色保护区的历史提法外,将产?#24403;?#38556;区用工业红线替代,生态保护区以生态控制线替代,战略统筹区以更新储备区替代,以与总规层面的控制线紧密对接。

3)市域空间新结构:对全市更新重点及各片区更新策略提出指引,这是更新专项规划的例牌,是镇街层面更新专项编制的重要依据。值得关注的新提法是市域空间结构强调西、中、东三条轴带,即沿江高速+广深高速、莞深高速、莞深铁路沿线区域,是东莞对接大湾区战略的重要依托,也将是本轮更新的重点所在。

4)公共设施新导向:重点对当下公共设施的需求提出引导,包括:

——关注老幼群体。强调增加养老服务设施、儿童公园、青少年活动?#34892;?#31561;公共设施,应对老龄化趋势及二孩政策影响;

——提升社区综合服务,增强基层服务水平。以此为据,新出现了“社区?#34892;摹薄ⅰ?#31038;区体育公园”等新型公共设施类别;

——完善公共配套。继续推进教育、医疗、道路等长期欠账的公共设施“补短板”工作。

1.2 镇街更新专项管控要点

1)政策分区新动向:与市域专项一样进行新的政策分区,值得关注是取消上版编制中“战略统筹区”提法,将工?#24403;?#25252;线与改造核心区之间的过渡地区定义为更新储备区,强化政府统筹。

2)重视现状?#35797;?#35780;估:本次新政重点突出了历史文化?#35797;?#25720;查与划定,并且给出了具体工作指引,对于彰显东莞悠久历史文化具有积极意义,在镇街划定更新单元,以及市场主体项目初期研判时需要重视这部分?#35797;?#30340;梳理所带来的影响。

3)更新区域划定:本次新政策明确了“?#22871;?#31867;、新型产业类、产城融合类的拆除重建项目只有位于更新改造区域?#27573;?#20869;的才?#24066;?#30003;报批次计划”。此外,对于各镇街划定更新的规模也给出了指引,包括各镇街划定的更新改造区域包含市域优先更新改造区域的比例不得低于60%,各镇街划定的更新改造区域规模不得超过已批近期建设规划城乡建设用地规模的25%,工?#24403;?#25252;线?#27573;?#20869;的更新改造区域规模原则上不得大于工?#24403;?#25252;线规模的10%等要求。

4)更新单元划分:?#26377;?#20102;老政策一贯做法,需要注意的是镇专项规划层面的更新单元是初步划定,重在全局统筹与布局引导,具体的边界仅具有指导意义,在更新单元划定阶段应结合具体项目?#30446;?#21457;可行性等情况进行详细划定。

5)用地功能指引:需要了解城市更新用地功能以已批近期建设规划图为基础,基本符合

近期建设规划为要。对于某些近规编制时的发展诉求与目前诉求差异较大的情况,需要引起注意,在镇街更新专项编制时应予实事求是的论证。

6)公共设施捆绑:是更新专项的重点工作之一,本次新政提出要落实市属及镇街两级政府各部门设施要求,对全镇?#27573;?#20869;总规和控规规划的公共设施可实施性进行评估,提出急需解决的设施在更新单元中进行捆绑。

2 单元划定管控要点解读

《东莞市城市更新单元划定方案编制和审查工作指引》正式稿于11月12日发布,并于11月23日通过补充通知进一步完善了相关指标要求。从目前的单元划定工作来看,规划管控主要关注如下几方面内容:

2.1 大片区统筹

大片区统筹的背景一般而言有如下几种情况:

一是整村(或村域局部?#27573;В?#32479;筹。多见于意向开发商与村集体达成整体合作意向,片区整体规划,鉴于150亩到500亩之间的单元?#27573;?#38480;制,划为多个单元申报。这种情况多见于旧政策(2014[147]号文件)“鼓励有条件镇街统筹1000亩以?#31995;?#20803;”背景下,开展了前期工作,现面对政策变化而进行切分申报。

二是片区控规未编或在编,该控规?#27573;?#20869;存在多个意向单元,且各单元更新模式不一致,导致按照不同的单元进行申报,但是公共设施、路网、功能布局等必须在控规层面进行统筹,以保障规划的合理性,鉴于控规未法定,只能以大片区统筹的姿态出现在上报材料中。

三是相邻两个或多个单元存在公共设施共享的情况,必须捆在一起申报,形成“相互扶持”的格局。这种情况虽?#27426;?#35265;,但有一定代表性,一般而言是已法定的控规编制?#26174;紓?#24403;下的发展形势或诉求与控规相去甚远,但片区控规尚未修编。这种情况下,控规?#27573;?#20869;有单元A已申报或者已列入批次计划,紧邻的单元B在上报过程中?#25176;?#19982;单元A紧密协同。

在上述背景和新政策要求下,片区统筹的主要目的,一方面考量单元的发展是否与背景片区未来的格局有所协同,是否具有全局眼光,是否能对“提质增效”乃至推动新型城镇化有所裨益。另一方面,考量单元所需的一些支撑,是否能在相应背景中?#19994;?#26465;件。需要重点关注的内容包括:

1)片区发展整体策划:包括未来发展定位,意向规划方案(用地模拟、实施时序、开发总量等);新政策要求以旧村、改造为产业或改造为公共设施(集中用地贡献率超过50%)为主的单元,应首期实施。简言之,不提倡首期单纯工改居,产业要搭配一点,公共设施要搭配一点,旧村这种难啃的骨头要搭配一点。在实际工作中,首期工改居搭配工改工和公共设施的情况更为多见。

2)路网和设施统筹:单元之间路网统筹,重要性不容多言,除了对于片区整体交通的改善有所帮助,对于支撑局部单元高容积率开发也大有益处。其次就是公共设施统筹,对于像中学这种单个单元难以承受的设施,在片区统筹中布局更具可实施性,也能切实推动镇街公共设施“补短板”工作。

3)提倡先贡献后享受:首期实施的单元捆绑的集中设施用地占比不应低于片区平均值;所有子单元都为一期实施的,捆绑的集中设施用地比例应相对均?#21462;?#36825;体现了“骨肉搭配”的原则,避免以往“避重就轻”的做法在新政策背景下继续存在。

2.2 单元?#27573;?#35828;明

1)与镇街更新专项改造区域的对接:这是新政策体现政府统筹的重要方面。在实际操作中,也可以理解为,在镇街更新专项编制初期,就要想办法把意向的单元划入改造区域中,否则后续操作难?#32676;?#22823;。关于政策提出的“超出更新改造区域部分占单元总面积比例不得大于10%”这一条,很多朋友不明白,其主要原因在于,更新专项多依据总规路网等“相对规整”?#27573;?#21010;定,关注整体层面规划管控,而单元划定则要关注操作层面的具体实施,二者之间必然存在偏差,政策?#24066;?#36825;?#21046;?#24046;存在,给予10%的比例控制。

2)边界合理?#36816;?#26126;:实际工作中,出现的问题多在于“相对规整”的理解与操作上。有的单元?#24515;?#20110;形状规整,但有可能使得单元跨村界等问题而增加后续操作难度(比如单一改造主体上平台)。有的单元,由于镇街统筹,将单元外公共设施通过“飞地”方式捆绑给单元,也会使得单元边界不是一个连续的闭合?#27573;В?#22312;上报过程中就需要多做说明。由于政策初定,后续可能还有补丁,建议工作中不宜教条照搬,多从实际操作合理,聚焦提质增效的原则中去把握规则运行。

3)关于单元规模:历史地看,东莞最初的改造单元划定只需满足5万平米占地即可,东府办2014[147]号文件从提升改造效益等角度出发,提出“鼓励有条件镇街统筹1000亩以?#31995;?#20803;”的导向,但在实?#35797;?#34892;中收效不明显,其间下调了统筹?#27573;?#20026;“鼓励有条件镇街统筹500亩以上成熟片区申报重点单元”。本次新政?#26377;?#20102;2014政策的大单元统筹思路,将起始单元由5公顷提升到了10公顷(150亩),同时限定了原则上不超过500亩的上限,应该说是对2009年以来东莞单元?#27573;?#21010;定工作的一次总结。

实际工作中,建议统筹考虑各相关规划与现状产权之间的关系,考虑土规、近规、控规、实际权属情况等相互等制?#32487;?#20214;,从务实推动片区发展的角度划定单元,确?#30340;巖月?#36275;150亩下限的,政策也给予了通道,可对单元?#27573;?#21644;边界进?#26032;?#35777;说明,重点阐述单元?#27573;?#21608;边用地(单元?#27573;?#21521;外拓展100米)的现状情况及规划?#25165;擰?/span>

2.3 现状使用情况

重点是核查国土部门关心的土规、权属等信息,这项工作结合权属调查和意愿征集同时开展将会更有效,实际工作中应多和镇更新部门及村集体紧密对接,对于顺利完成现状调查,取得真实可靠的数据至关重要。

2.4 单元细分

主要是明确单元?#27573;?#20869;各种改造类型的分区及比例。新政策单元细分对拆除?#27573;?#30340;比例有明确要求,杜绝2018年以前某些项目为了局部地块实施而将单元故意划大争取立项的情况。值得注意的是,拆除重建区占比50%、标图建库占比60%、实施改造占比70%这三个比例要求的内涵与对应的情况,是东莞更新政策首次提出,切勿混淆。并且对于拆除?#27573;?#30340;概念,哪些情况须纳入拆除?#27573;?#36827;行了详细界定。需要大家注意的是,新政策提出“公路两旁的私人住宅、商铺应纳入拆除重建区?#20445;?#36825;一条在实际工作中可能落?#30340;訊绕?#22823;,但不管怎样可以看到本轮新政策导向所在。另外,“考虑单元?#27573;?#30340;完整性,确有部分拆除建筑物不在单元?#27573;?#20869;的,需明确由更新主体拆除后无偿移交政府,?#20063;?#35745;容积?#24335;?#21169;?#20445;?#36825;一条也需要大家引起重视,在项目初期研判更新单元?#27573;保?#39035;有一定准备。

此外,新政策还明确了拆除?#27573;?#20869;存在生态修复区的情况,这也是总结上一轮更新政策实施过程中的一些经验。2014版的政策在实施过程中,?#32469;?#22312;水乡片区“减量规划”实施的背景下,存在建设用地改造后贡献为非建设用地的情况,曾经对这一部分是否算贡献以及奖励多少容积率的问题,因政策并未明确,相关项目在实际操作过程中一?#30830;錘础?#26412;次新政明确了这一更新类型以及奖励容积率标准,是对东莞推行“减量发展”以及“生态修?#30784;?#30340;一大支持,只是在未来,尚不明确这部分生态修复若腾挪出建设用地指标,是否可以进行同一辖区内的异地投放,若后续政策能在这方面有所突破,将是对东莞城市更新实践的又一大利好,对于切实推动一些非建设用地覆盖建成区的案例意义重大。

再者,对非拆除?#27573;?#20869;的更新活动也明确了“整?#20301;?#21270;、历史文化保护、现状保留”等不同情形的内涵。值得注意的是,新政策明确了新增用地与“三地”及“超标三地”的关系,这也是对于老政策的总结与改良,破解了老政策环境下,某些镇街“三地”政策落地难的困局。新增用地这一部分提到了“除‘三地’和超标‘三地’区以外的新增用地统一纳入政府储备区。政府储备区原则上应规划为经营性用地,不得调整为公共设施。”这一条可能对东莞城市更新影响深远,首先,新增用地纳入政府储备,则可能出现在一个“单一改造主体招标”的单元中,同?#32972;?#29616;政府?#20449;?#25346;地块的情况,在具体项目中如何操作值得关注。其次,政府储备用地不得调整为公共设施,使得“开发商贡献一点,政府提供一点”共同建设大型公共设施的愿景增加了实施难度,是否会对大型公共设施的建设带来不利影响值得观察。

2.5 更新模式

明确了“政府主导改造、单一主体挂牌招商和土地权利人自行改造”三种模式。其中,单一主体挂牌招商是本次新政首次提出,并且明确原则上一个单元宜采用一种更新模式,这一条也与老政策不同。值得关注的是,生态线、工业控制线内置换出来的用地用于经营性用途,只能进行政府主导改造。因此,在进行项目初期研判?#20445;?#23545;照工业红线是十分重要的,即使镇街能将其置换出来,也很难通过协议出让。另外,本轮新政明确了三种不能自改的情况,?#20174;?#20986;新政对于权利人自改是采取不鼓励的态?#21462;?/span>

2.6 更新方向

1)传统产业类,即工改M1,东莞也称“工改工?#20445;?#27880;意与深圳“工改工”的区别——深圳一般指改为M0)。这个好理解,即更新后还是传统制造业为主,空间形态以生产制造、厂房为主。本轮新政并未明确工改M1的规划管控要求,根据东莞市目前的管控政策,工改M1是政府扶持的方向,不需要贡献用地与用房,容积率一般在3.0以下,建筑限高一般60米,地价补缴十分优惠,报审程序相对简化,也打破了旧政策工业楼宇整?#30333;?#35753;的限制,可以500平米为单元分割出售。

2)新型产业类,即工改M0,则是根据《东莞市新型产业用地(M0)管理暂行办法》(东府[2018]112号)文件精神,为支撑产业升级而首次提出的更新方向。新型产业需要注意几个问题:首先是选址是否满足112号文件要求;其次,是否在工业红线内,各镇街?#24066;?#36758;区工业红线内10%的产业用地用于M0,拟更新的M0项目是否在镇街10%?#22871;?#37324;;第三,项目的产业准入是否满足112号文件关于投?#22987;?#36798;产的要求,能否获得市产业部门认可。

对于工改M0项目,新政策采取支持的态度,土地贡献率达到15%即可,集中贡献2%即可,?#23545;?#23567;于工改居、工改商的土地贡献要求。此外,112号文件对于M0项目,创造性的提出了R0的概念,对于工改M0是一大利好,对需要配置R0的单元来讲,需要核算该部分人口所对应的配?#23383;?#25745;。

3)产城融合类,即既有工改M1或M0,也有工改居。此类单元要求产业用地占经营性用地比例不低于50%。需要重视的是,近规或更新专项规划?#25165;?#26377;产业用地的更新单元,需要按?#23637;?#24335;要求控制产业用地最低占比。而对于工业红线内的产业项目,还需要校核工业红线内“产业纯?#21462;保?#36825;些工作均是新政策实施初期出现的新情况。

4)其他类型更新方向:即改?#24188; ?#21830;业、公益类、综合类等。需要注意的是,?#22871;?#28151;合类的界定是指商业建筑面积占比大于10%,公益类是指集中贡献用地大于50%。

2.7 用地贡献与公共设施

需要重点关注如下几个议题:

1)公共设施评估

——总规层面评估:重点关注单元周边,总规规划了但是具有实施难度,对于镇街而言?#36136;?#36817;期急需的公共设施,则需要在单元里进?#26032;?#23454;。这个工作需要与镇街政府紧密?#20302;ǎ?#30830;定“有实施难?#21462;薄ⅰ?#24613;需”等等要求以及解决方案。

——控规层面评估:以单元周边500米为评估?#27573;В?#22522;本原则同总规层面评估。需要注意的是,某些控规编制时间?#26174;紓?#22240;为种种历史原因,很多规划公共设施实施难?#30830;?#24120;大或者根本不具备实施可行性,因此通过更新解决控规想解决而又解决不了的设施是政府关注的重点。

2)用地贡献率

——工改居、商:新政策的亮点在于并没有如过往政策一样强调“拆三留一?#20445;?#32780;是强调“贡?#20934;?#20013;用地”比例不低于15%(村改项目不低于10%)。从政策导向看,不再强调贡献的“量?#20445;?#32780;是强化贡献的“质”——强调贡献用地的“好用?#20445;?#26410;来的方向应该是逐步淡化贡献用地33.3%的比例要求,转而强化贡献后可提供公共设施的服务水平。

这里需要注意的是“集中用地”的概念,政策文件中并没有明?#26041;?#23450;,从目前操作来看,对应于可以获得建筑面积奖励的公共设施可以界定为“集中用地?#20445;?#22522;本对应于《东莞市2018年重点更新单元公共设施配置指引》里提到的各类设施。展望后续,待《东莞市城市规划管理技术规定(2018年修订版)》正式发布后,有望对“集中用地”对应的公共设施内容等进一步明确。

——工改M0:与改?#24188;?商业不同,工改M0对贡献总量和集中的量均有要求,用地贡献比例不低于拆除?#27573;?#30340;15%,需贡献的集中用地比例不低于拆除?#27573;?#30340;2%,且面积不低于3000平方?#20303;?#38656;要注意的是,M0中含R0的项目,不再分开计算改R0部分的贡献,即M0+R0统算一个改M0项目,以M0的标?#25216;?#31639;贡献情况。

3)关于公共设施贡献需要关注的问题:第一是尽量贡献现阶段城市或者片区急需的设施类型,新政策进行了罗列,主要包括?#34892;?#23398;、大型文体设施、社区?#34892;?#31561;等。第二是贡献的面积需要达到政策明确的门槛,才能享受到容积?#24335;?#21169;。比如?#34892;?#23398;需要占地1万平以上,社区?#34892;?#38656;要占地8000平米以?#31995;?#31561;。

2.8 建设容量计算

截止目前,《东莞市城市更新项目容积率计算指引》尚未正式出台,正在推进的2018年重点更新单元报审工作均以《东莞市2018年重点更新单元容积率计算指引》为依据,也是对前一政策的试点,从目前情况看,需要重点关注以下内容:

1)两阶段测算

——单元划定阶段,以项目为单位测算,根据基准+贡献奖励+补偿,粗测单元开发总量上限。

——前期研究阶段,以地块为单位测算,基准部分会有地块的修正,是与规划方案紧密结?#31995;?#27979;算方式,较为准确。

目前的实际工作中,基本上?#21450;戳街?#26041;式进行了测算,而?#19968;?#26412;都取前期研究阶段的数值上报。

2)关于工改M0,容积率诉求在3.0-5.0之间?#20445;?#30452;接赋值,可不校核奖励建筑量,超过5.0 的诉求,则按?#23637;?#24335;计算,上限不突破6.0。

3)毛容积?#24066;?#26680;:新政策提出拆除?#27573;?#20869;毛容积率大于3.0,需要进行交通专项评估校核。但从实际工作角度来看,操作较为复杂。交通专项评估与规划方案有关,而单元划定阶段方案是很意向的,所以这个阶段的交通专项评估这个工作能起到什么效果,还要拭目以待。

4)关于密度分区:对于密度分区来讲,两个内容是十分关键的,一是不同等级密度?#30446;?#38388;分区图,二是不同等级密度分区的基准容积?#25163;怠?#30446;前的情况是,只针对2018年重点更新单元的容积率计算,给出了密度一区的基准容积率数值予以测算,其他分区均没有明确赋值,也尚未划定全市或者各个镇街的密度分区。此外,根据政策构想,各镇街的密度分区由镇?#32844;?#29031;规划局的指引自己划,除了2018年重点更新单元外,目前尚处于前期概念规划阶段的单元,还需要视镇街密度分区划定工作完成,方能较为准确测算未来?#30446;?#21457;规模。

5)关于补偿容积率:涉及旧村拆迁的项目,会有一个补偿容积率,是按照宅基地面积乘以1.5给予补偿,宅基地面积需要准确的地籍调查为基础,目前的很多项目由于非常前期,地籍调查大多没有开展,这部分数据多是根据地形图估算,在项目初期研判?#20445;?#24212;注意这个问题。

2.9 控规调整说明

需要重点关注以下两点:

1)与上位规划刚性管控的校核:主要是总规三区四线、历史文保、生态线、小山小湖等等刚性管控底线的校核。需要注意的是,有些涉及小山小湖的项目容易被忽视,比如国有土地证里的喷水池有可能被划为小湖的情况,虽然理论上不可思议,但实际工作中的确发生过。

2)公共设施调整对比:总的原则,原控规的公共设施服务水?#34903;?#33021;增加不得减少,如果能做?#28966;?#20849;服务设施用地比原控规增加更好。

3 前期研究管控要点理解

目前尚未出台新政策框架下的“前期研究编制指引?#20445;?#26681;据东府〔2018〕102 号文件精神,未来的前期研究报告重点关注如下内容:1)已批单元划定的落实及容积?#24066;?#26680;;2)单元城市设计;3)控规调整论证。

从内容看,新政策要求下的“前期研究”其实涵盖了老政策东府〔2014〕147 号文件的“前期研究”+“单元规划?#20445;景?#25919;策框架内将不再出现“单元规划”这一工作内容与阶段。至于是否也会出台类似于单元划定阶段的指引乃至“模板”不得而知,不过可以预见的是,城市设计将是未来审查的重点。

与深圳更新流程的比较来看,这一阶段相当于深圳的“更新单元规划”工作。只是鉴于市情不同,现阶段管控的重点也不一样,编制内容也会与深圳的更新单元规划差异很大。

4 相关工作展望

4.1 关于后续政策

容积率计算规则及全市、镇街密度分区图,有望尽快出台,这是对于指引2019年城市更新最为关键的一环。其中,容积率计算规则,有望在新一版“莞标”中予以明确,而全市及各镇街密度分区图则?#34892;?#19968;段时间调研及规划,也许是明年上半年的重点工作。

4.2 关于“两规合一”

更新单元涉及土规或者近规非建设用地指标覆盖现状建成区的情况较为普遍,这类单元往往土规和城规不符,限制了相当多具有更新动力的项目。随着各镇街城镇总体规划、土地利用总体规划即将到期(2020年),“自然?#35797;础?#31649;理部门的整合,可以预见困扰当下多数更新项目的“两规不符”问题将在不久将来得以解决(事实上,相关部门曾计划镇街提早开展“空间规划”这一工作,为新一轮总规编制做准备)。这将使得某些在当下条件不甚成熟的项目,比如因土规建设用地指标未覆盖导致难以推动的项目,未来“解套”的想象空间很大。当然,这其中也许还涉及到“建设用地指标置换”甚至“开发权转移”等议题,值得村集体、镇街政府、主管部门统筹考虑,也值得市场主体事先研究、做好准备。

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